Cyklostezky nejsou povinné, potvrdil soud

Z § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu nevyplývá povinnost cyklisty užít stezku pro chodce a cyklisty. Cyklista je totiž účastníkem silničního provozu ve smyslu § 2 zákona o silničním provozu a náleží mu veškerá práva a povinnosti z toho vyplývající. Není-li pozemní komunikace označena dopravní značkou „Zákaz vjezdu jízdních kol“, může ji cyklista využít i za situace, kdy se v blízkosti nachází stezka pro chodce a cyklisty.

 

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2023, č. j. 4 As 102/2023-25, body 22 až 33. Tisková zpráva ZDE.

 

[22] Dle § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění účinném v době spáchání přestupků: „Je-li zřízen jízdní pruh pro cyklisty, vyhrazený jízdní pruh pro cyklisty, stezka pro cyklisty nebo je-li na křižovatce s řízeným provozem zřízen pruh pro cyklisty a vymezený prostor pro cyklisty, je cyklista povinen jich užít.“

[23] Dle § 57 odst. 6 téhož zákona: „Je-li zřízena stezka pro chodce a cyklisty označená dopravní značkou „Stezka pro chodce a cyklisty“, na které je oddělen pruh pro chodce a pruh pro cyklisty, je cyklista povinen užít pouze pruh vyznačený pro cyklisty. Pruh vyznačený pro chodce může cyklista užít pouze při objíždění, předjíždění, otáčení, odbočování a vjíždění na stezku pro chodce a cyklisty; přitom nesmí ohrozit chodce jdoucí v pruhu vyznačeném pro chodce.“

[24] Výčet případů, v nichž je cyklista povinen použít namísto „běžné“ komunikace zvláštní komunikaci či její část určenou právě pro cyklisty, uvedený v § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu, je výčtem taxativním. Otázka rozhodná pro posouzení věci je, zda pro účely tohoto ustanovení lze za stezku pro cyklisty považovat i pozemní komunikaci či její část označenou dopravními značkami č. C 9a „Stezka pro chodce a cyklisty společná“ a č. C 10a „Stezka pro chodce a cyklisty dělená“.

[25] Komentářová literatura zákona o silničním provozu (NOVOPACKÝ, D.; VETEŠNÍK, P. a BEZDĚKOVSKÝ, K. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2022, komentář k § 57) dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že samo citované ustanovení mezi pojmy „stezka pro cyklisty“ a „stezka pro chodce a cyklisty“ rozlišuje v odstavcích 5 a 6, lze dovodit, že z nich zákon minimálně pro účely ustanovení § 57 nečiní stejné právní kategorie. Zákon o silničním provozu mezi uvedenými pojmy jasně rozlišuje i v dalších ustanoveních, např. v § 60a nebo obdobně i v souvisejících předpisech, např. § 17 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

[26] Jak upozorňuje odborná literatura (KINDL, T., VOMÁČKA, V. Jsou cyklostezky povinné? Právní rozhledy, č. 4/2022, s. 133), v případě pochybností ohledně výkladu § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu je třeba také zohlednit uplatnění zásady in dubio pro libertate (v pochybnostech ve prospěch svobody), podle níž „je v pochybnostech o výkladu práva nutné přiklonit se ve prospěch takového výkladu, který poskytuje větší svobodu, tj. je příznivější pro adresáta práva“ a také zásad správního trestání nulla poena sine lege (není trestu bez zákona), resp. nulla poena sine lege certa (každý přestupek musí být dostatečně určitě, přesně a jasně vymezen) a nulla poena sine lege stricta (zákaz analogie v neprospěch pachatele). Per analogiam lze užít i závěry rozsudku NSS ze dne 17. 12. 2009, č. j. 9 As 39/2009-60, jenž pro účely trestání vyloučil rozšiřující výklad zákonného označení kategorií pozemních komunikací: „Podle Nejvyššího správního soudu však není možné ze skutečnosti, že podle § 42b odst. 1 písm. g) zákona o pozemních komunikacích lze postihnout pouze jednání namířené proti pozemním komunikacím kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace, dovozovat aplikovatelnost § 42b odst. 1 písm. a) citovaného zákona na jednání spočívající v poškození veřejně přístupné účelové komunikace. Pokud se zákonodárce rozhodl takové jednání nesankcionovat podle shora citovaného § 42b odst. 1 písm. g) zákona o pozemních komunikacích, a to i přesto, že o jeho nežádoucích následcích nelze mít pochybnosti, nemůže správní orgán sankcionovat předmětné jednání podle ustanovení, jež na ně zjevně nedopadají.“

[27] Příloha č. 4 vyhlášky č. 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích, jež upravuje význam, užití, provedení a tvary dopravních značek a jejich symbolů, popisuje, že dopravní značka C 9a „Stezka pro chodce a cyklisty společná“ přikazuje chodcům a cyklistům užít v daném směru takto označeného společného pruhu nebo stezky. Dopravní značka C 10a „Stezka pro chodce a cyklisty dělená“ přikazuje chodcům a cyklistům užít v daném směru části vyznačené pro chodce nebo cyklisty. Jak podrobně rozebírají v čl. V. bod 2. výše zmíněného článku JUDr. Kindl a JUDr. Vomáčka, toto znění popisků je značně problematické, neboť zde vyhláška „ukládá“ povinnost nad rámec zákona, což je přitom v rozporu se zásadou legální licence zakotvené v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod („Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“).

[28] S účinností k 1. 1. 2022 byl dotčený § 57 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích novelizován zákonem č. 365/2021 Sb., a to přidáním dovětku „v daném místě a směru, ledaže by tím mohla být ohrožena bezpečnost nebo plynulost provozu na pozemních komunikacích.“ Ač v dané věci rozhodovaly správní orgány dle znění ustanovení před novelizací, lze zde sledovat záměr zákonodárce, který byl znám již v době vydání rozhodnutí žalované, a to z poslaneckého pozměňovacího návrhu č. 6148 k citované novele. V odůvodnění pozměňovacího návrhu je uvedeno: „je logické, že cyklista nemůže dostát povinnosti užít vyhrazený prostor pro cyklisty (tzv. předsunutou stopčáru), pokud se do tohoto prostoru nemůže kolem stojících motorových vozidel bezpečně dostat. Bezpečnost musí mít přednost. (V) řadě konkrétních situacích (je) vhodné, aby cyklista namísto stezky užil silnici. Užití silnice může být bezpečnější i pro samotného cyklistu, např. pokud by užití stezky znamenalo nutnost několikanásobného odbočování a křížení jinak rovného úseku silnice, které zvyšuje pravděpodobnost výskytu kolizních situací. Podle uznávané teorie dopravních proudů obdobnou rychlostí pohybující se prvky v proudu mají menší pravděpodobnost kolize. Rychlost některých cyklistů je zejména v obcích, ale v závislosti na výškovém profilu často i mimo ně výrazně blíže rychlosti motorových vozidel pohybujících se po silnici než rychlosti účastníků provozu pohybujících se po stezce. Výjimka z povinnosti užít stezku posílí homogenitu dopravních proudů, a tím zvýší bezpečnost provozu. Povinné užití stezky v praxi často znemožňuje místní technické řešení. Například vjezd na stezku a označení stezky mnohdy nebývá přímo u silnice, po které cyklista jede, a proto si cyklista podrobně neznalý místních poměrů nemusí být stezky vůbec vědom. Stejný problém nastává i v situaci, kdy cyklista na silnici, podél níž stezka vede, vjede až za začátkem stezky. Proto se navrhuje upřesnit, že povinnost užít cyklistické opatření se vztahuje pouze na „dané místo“. Povinné užití stezky znemožňuje i nevhodný nebo špatně udržovaný povrch některých stezek, který není bezpečně sjízdný pro všechny typy kol. Jako stezka může být např. označena i kamenitá lesní pěšina, která není bezpečně sjízdná zejména pro silniční kola.“ Na uvedené odkazoval i stěžovatel v kasační stížnosti. I z tohoto odůvodnění novelizace aplikovaného § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu vyplývá, že není v souladu se záměrem zákonodárce vykládat povinnost cyklisty využít vyjmenované komunikace či jejich části určené pro cyklisty extenzivním způsobem.

[29] Pro doplnění je ještě možné zmínit stanovisko vlády obsažené v jejím usnesení č. 715 ze dne 13. 7. 2020 k právě uvedenému návrhu zákona, kterým byl novelizován zákon o silničním provozu. Toto stanovisko vlády jasně uvádí, že z „platné právní úpravy jednoznačně vyplývá, že se předmětná povinnost [podle § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu] netýká společných stezek pro chodce a cyklisty.“

[30] Nejvyšší správní soud si je na jedné straně vědom potřeby chránit cyklisty jako zranitelné účastníky provozu na pozemních komunikacích před možnou kolizí zejména s motorovými vozidly, která může nastat při použití (běžných) pozemních komunikací. Ochrany zranitelných účastníků silničního provozu však musí být především dosaženo vzájemnou ohleduplností řidičů a cyklistů, kdy zejména řidiči motorových vozidel si musí zejména při předjíždění cyklistů počínat s náležitou opatrností, k čemuž ostatně slouží mj. povinný odstup zakotvený v § 17 odst. 6 zákona o silničním provozu, ve znění shora zmíněné novely provedené zákonem č. 365/2001 Sb. Cyklisté jsou však plnohodnotnými účastníky silničního provozu, nikoli pouze účastníky trpěnými, které je třeba pokud možno z pozemních komunikací vymístit. Na druhou stranu je ovšem třeba zmínit, že i používání stezky pro chodce a cyklisty je spojeno s určitými riziky. V mnoha případech totiž se jedná o komunikace hojně užívané chodci, kde je zvýšené riziko kolize chodců a cyklistů, a to i v případě stezky dělené. I z tohoto důvodu je rozumné, aby cyklista měl možnost volby podle konkrétních místních podmínek, stavu komunikace, frekvence provozu, rychlosti jízdy apod., zda použije stezku pro chodce a cyklisty, nebo pozemní komunikaci spolu s dalšími řidiči.

[31] Pouze pro dokreslení, že podobnými problémy se soudy nezabývají pouze v nynější době, Nejvyšší správní soud zmiňuje rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 12. 1942, č. Rv II 32/42, Vážný č. 18416/1942. Již podle tohoto rozhodnutí cyklisté mohou používat silnice, drží-li se při pravé straně jízdní dráhy, a nejsou povinni uhýbat automobilům z cesty. u žalobce tak „nelze spatřovati neopatrnost v tom, že neuhnul na banket [tj. chodník] ležící při jízdní dráze, když za sebou zaslechl hukot přijíždějícího auta, ač tak směl učiniti mimo uzavřené osady, když tím nepřekážel chodcům (…), neboť držel-li se při nejkrajnější straně dostatečně široké jízdní dráhy, dbal všech předepsaných a věcných opatrností.“

[32] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že z § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu nevyplývá povinnost cyklisty užít stezku pro chodce a cyklisty. Cyklista je totiž účastníkem silničního provozu ve smyslu § 2 zákona o silničním provozu a náleží mu veškerá práva a povinnosti z toho vyplývající. Není-li pozemní komunikace označena dopravní značkou „Zákaz vjezdu jízdních kol“, může ji cyklista využít i za situace, kdy se v blízkosti nachází stezka pro chodce a cyklisty.

[33] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že ustanovení § 57 odst. 6 zákona o silničním provozu upravuje vzájemná práva a povinnosti cyklistů a chodců jako rovnoprávných uživatelů stezek pro cyklisty a chodce a nezamezuje cyklistům použít pozemní komunikaci. Vzájemná práva a povinnosti chodců a cyklistů v tomto ustanovení se totiž aplikují pouze na provoz na stezkách pro chodce a cyklisty. z uvedeného ustanovení tudíž plyne povinnost cyklistů použít na stezce pro chodce a cyklisty dělené pouze jízdní pruh pro cyklisty. Nejedná se o doplnění povinnosti cyklistů dle § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu použít v některých vypočtených případech komunikaci či její část určené pro cyklisty. Krajský soud tudíž pochybil, když se v bodu 19 napadeného rozsudku ztotožnil s výkladem žalovaného, který shledal porušení § 57 odst. 1 a 6 zákona o silničním provozu stěžovatelem.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu se vztahuje k právní úpravě účinné před 1. 1. 2022, citované závěry jsou však plně aplikovatelné i nadále. Zrušený rozsudek Krajského soudu v Ostravě shodně uváděl, že stezky pro chodce a cyklisty společné nebyly povinné, na základě nesprávného výkladu § 57 odst. 6 zákona o silničním provozu však dospěl k chybnému závěru, že povinné byly stezky pro chodce a cyklisty dělené. Od 1. 1. 2022 novela provedená zákonem č. 365/2021 Sb. de facto zrušila povinnost užít v § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu vyjmenovanou cyklistickou infrastrukturu.

Rozhodnutí potvrzuje závěry článku Kindl, T., Vomáčka, V. Jsou cyklostezky povinné? Právní rozhledy, 2022, č. 4, s. 133 (zjednodušená verze Kindl, T., Vomáčka, V. Jsou cyklostezky povinné? Kdepak, je to mýtus. MF Dnes, 2. 4. 2022).